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創新五大機制推動全面發展--恩施市龍鳳鎮綜合扶貧改革試點工作綜述

發布時間:2015-08-31 11:09 作者:吉尚明

【編者按】州人大常委會十分重視恩施市龍鳳鎮綜合扶貧改革試點工作,先后多次組織視察組進行實地視察調研。2014年5月30日,州七屆人大常委會第十六次會議聽取和審議了《州人民政府關于恩施州龍鳳鎮綜合扶貧改革試點建設情況的報告》,并向州人民政府提出了審議意見。如今時間又過去了一年多,試點工作取得了哪些進展,創新體制機制的成效及示范效應如何?近日,州人大財經委深入到龍鳳鎮,對州人大常委會審議意見落實情況進行了跟蹤調查、了解,現重點將試點推動五大機制創新的有關情況整理、介紹如下,供參考。

恩施市龍鳳鎮綜合扶貧改革試點,是受到社會廣為關注的熱點,更是全州經濟社會發展工作中的重點和難點。自2013年以來,恩施市龍鳳鎮綜合扶貧改革試點堅持深化改革,立足于"投融資機制、鎮村治理機制、農村產權交易機制、土地綜合利用機制、公共服務均等化機制"五個方面,不斷創新體制機制,較好地解決了綜合扶貧改革中的一些突出問題,初步構建起政府、市場、社會協同推進的龍鳳鎮綜合扶貧改革大格局,逐步放大了試點示范效應。

(一)創新投融資機制

創新舉措之一:探索建立金融"兩社兩司一卡一庫一平臺"模式,創新融資與金融扶貧機制。

成立專業合作社扶貧互助聯合社。由政府配套財政資金2000萬元,37個專業合作社入股1332萬元,形成互助"資金池",與農村商業銀行、農業銀行、郵儲銀行合作,成立專業合作社扶貧互助聯合社,注冊資本金5000萬元。主要采取"助農貸資金池"政府助信模式和入股社員內部互助模式兩種運作方式。一是以"資金池"的資金作擔保,使銀行降低入股專業合作社放貸門檻,對入股專業合作社按其入股資金放大5倍進行放款,解決專業合作社缺乏貸款抵押物及貸款難等問題;二是直接負責入股專業合作社貸款擔保物評估、審核工作,加快放款速度;三是可用"資金池"資金對入股社員進行內部拆借,實行內部資金短期臨時周轉,形成資源內部互補,解決社員之間短期資金周轉難題;四是可向相關單位申請對民貿、扶貧和農口企業按基準利率進行貼息,減輕入股專業合作社負擔。截止2015年6月底,龍鳳聯合社開展"助保貸"合作業務14筆、4270萬元,開展社員拆借業務30戶、累計資金4000多萬元。

成立村級扶貧互助社。以財政扶貧資金為引導,社員自愿繳納一定比例的基準互助資金,在貧困村(居)建立民有、民用、民管、民享、周轉使用的非營利性產業化發展互助資金組織。社員需要借資時,只需要1-2名社員擔保就可借貸資金,增強社員之間的相互信任,相互支持。村級扶貧互助社成立后,每年可為每個貧困村融資500萬元。從目前融資的情況看,資金重點用于養殖業和種植業,其中養豬、養羊、養牛、養家禽的有32戶,發展蔬菜、煙葉、藥材等種植戶有20戶,通過借貸,培養了農業穩定發展,農民持續增收的后勁,預定當年每戶平均增收1萬元以上。

成立小額貸款公司和擔保公司。成立龍鳳鎮農業扶貧小額貸款公司,用公司創造的收益補貼社員貸款超過銀行利息部分。申請州級擔保平臺--農發融資擔保公司在龍鳳鎮設立辦事機構,引進民營融資擔保公司參與龍鳳試點建設。目前,通過小額貸款和擔保,為龍頭企業融資6000萬元。

建立農村信用體系庫為農民辦理較高額度信用卡。以農村家庭和個人為基本單元,確定合理信用指標,用百分制計分辦法,開展信用村、信用組建設,此舉有效化解銀行融資"風險大、信息不對稱、成本高"的問題。龍鳳鎮與銀行共同制定"農民信用卡",農民只要憑卡就可在銀行實現無抵押貸款,貸款額度根據村民信用等級為5000元至50000元。目前,全國首張農民信用卡即將發放,預計此項工作全部推開后,可為農民貸款1億元,有效解決農民貸款難的問題。

建立農村綜合產權交易平臺。在龍鳳鎮建立政府主導,民營投資,市場化運作,企業化管理,強化監管,合法規范農村產權交易平臺,使農民財產權可以實現抵押融資。與武漢光谷產權交易平臺對接,依法對山林、土地、宅基地等其他可依法交易的農村產權進行交易;服務中小企業"新三板"上市,支持中小企業拓寬公司融資渠道。此外,有的保險公司開始支持綜合扶貧改革試點工作,如中國人壽恩施市支公司出資2190元,為紙廠河組和茶園溝組的73戶計生家庭購買了一份計劃生育家庭意外傷害保險,累計意外傷害保險保障219萬元,意外醫療保障58.4萬元,平均每個家庭享有意外傷害保險保障3萬,意外醫療保障0.8萬元。

創新舉措之二:創新整合政策資金扶貧機制,著力提高財政資金建設試點項目的效益。

統籌財政專項資金管理。出臺《資金整合辦法》,按照"資金分大類,大類間不整合,大類內整合"的原則,對各口資金實行"合并同類項",集中財力辦大事。目前,已統籌整合使用規劃的資金4億元,其中:農業綜合開發7000萬元,中央現代農業2000萬元,扶貧專項資金3000萬元,中央現代農業科技推廣2000萬元,"四化同步"5500萬元,本級專項清理歷年存量可用12000萬元,煙草支持試點建設資金5000萬元,其它項目資金3500萬元。

放大財政資金使用效益。將財政直接支持企業資金安排一部分到專業合作社互助聯合社"資金池"中,按照1:5倍放大給中小企業及專業合作社貸款,同時整合財政專項貼息資金,用于支持帶動力強的農業龍頭企業。

創新舉措之三:創新市場主體參與機制,促進產業發展。

加快引進和培育農業龍頭企業。如,華硒正虹飼料科技有限責任公司投資1100萬元,在龍鳳鎮建設400畝有機蔬菜基地,采用"豬-沼-菜"生態循環農業模式,就近帶動100余名農民就業。湖北山友特色農業有限責任公司在三杉線建葛根基地1000畝,可輻射帶動周邊300戶農戶發展高效農業種植,大幅提高農民特別是貧困戶增收能力。目前,全鎮引進和培育龍頭企業15家,受益農戶4500戶13500人。

對接大型企業變資源優勢為產業優勢。目前,省聯投、鄂旅投等大型企業已入駐龍鳳鎮,投資規模超40億元,其中省聯投擬投資3億元建設經營龍馬風情小鎮(目前已投入8000萬元),擬投資15億元在金龍大道開發城市綜合體;鄂旅投擬投資13億元建農產品加工園,2014年完成投資2.5億元;湖北中冶德暉生漆科技股分有限公司等6家企業在國家新一輪退耕還林補償資金未落實之前,帶動試點農戶完成造林27450畝。

引導組建專業合作組織,推行家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種農業經營方式,鼓勵農戶土地向規模經營集中。目前集中經營土地28000余畝,發展農民專業合作社102家,入社農戶3900戶。

(二)創新鎮村治理機制

創新舉措之一:創新鎮村綜合治理機制,著力維護鎮村繁榮穩定。

聘請律師顧問團為鎮村提供法律服務。從2014年開始,聘請湖北夷水律師事務所9名律師組建了龍鳳鎮人民政府法律顧問團,19個村(居)委會分別聘請常年法律顧問,普遍建立法律顧問制"四個一"(即:鎮有一個法律顧問團,村有一名法律顧問,網格有一名法律宣講員,農戶有一個法律明白人)的工作模式。目前,法律顧問團培訓法制宣傳員382人,培養法律明白人18939人。列席黨委會議8次,參與政府重大決策6次,出具法律意見書5份,提供法律援助8件,處理涉法涉訴案件6件,化解信訪積案3件,協助糾紛調解40件。

探索村醫村教進村級"兩委"班子。圍繞變化和創新兩大主題,針對農村留守老人、留守兒童、留守婦女的現狀,選配村醫村教進村級"兩委"班子,探索"五員"(政策的宣講員、反映社情民意的通訊員、答疑解惑的輔導員、矛盾糾紛的調解員、村支兩委的助理員)機制加強村級"兩委"工作。目前,有24名村醫、村教進入村級"兩委"班子參與工作,其中7名村教、3名村醫進入村支委擔任委員,14名村醫進入村委擔任村務協理員。村醫、村教進"兩委"班子以來,共走訪"三留守"家庭285戶,搜集關于產業發展、基礎設施建設、城市管理等意見和建議107條,為村級發展當好參謀、服好務。

加強便民服務工作。自2014年5月開始,全面開展"農民辦事不出村"工作,恩施市、龍鳳鎮聯動將與農民生產生活相關的行政審批受理權限下放到村,打通了農民辦事"最后一公里"。農村便民服務大廳共受理便民事項72件,為村民節約費用5萬元。

大力推行"網格化"管理。將社區按照300戶1000人左右的規模,將農村按照村(居)民小組或自然形成的區域,把全鎮286平方公里的國土面積劃分為160個城鄉網格,實行"無縫覆蓋"。目前,各區域網格員共處理各類事件130起,成功調解民事糾紛298起。

創新人才機制。制定了《關于創新人才特區體制機制實施意見》,切實加強人才隊伍建設,創新人才工作體制機制,為試點建設提供人才保障和智力支持,采取技術合作開發、產業技術聯盟、課題招標、項目協作、聘請顧問等方式,柔性引進緊缺特殊優秀人才150余人。

創新舉措之二:創新精準扶貧機制,實施精準幫扶四個到村、實現精準幫扶六個到戶、落實幫扶到戶四項工作機制,推進龍鳳鎮的"八個一"精準扶貧工作模式。

嚴格標準,精準識別。在國家制定的識別辦法基礎上,創立識別貧困人口的"龍鳳系數"。主要是:制作《龍鳳鎮農戶基本情況調查表》,調查科目涉及"人口情況、家庭居住環境情況、負擔情況、經濟基礎情況"四大類44個指標,找出與致貧原因的內在聯系,從而得出一定的比分作為貧困人口貧困程度的臨界線或區間,最終找到準確識別認定貧困人口的方法。通過這個方法,將全鎮農戶分為兩大檔,得分在43分以下的為非貧困戶,得分在43分(含43分)以上的為貧困戶(也就是年人均純收入低于2736元),在實踐中將43分作為龍鳳鎮貧困戶識別的貧困系數。按照此項標準,龍鳳鎮共有貧困戶6338戶、20618人,其中得分在43-59.9的為一般貧困戶,共5826戶、19515人,得分在60分以上的為特困戶,共512戶、1103人。

嚴格措施、精準幫扶。針對不同人口和致貧原因,實現扶貧政策的普惠和因地制宜、因人制宜、一戶一策、一地一策的有機結合。其一,嚴格把財政專項扶貧資金切塊到恩施市后,確保用于龍鳳鎮精準扶貧資金投入數額。近三年共投入財政專項資金9000萬元。其二,積極開展新型農村社區居民職業技能培訓。戶平培訓一個以上的政策明白人,引導扶貧戶富余勞動力到園區打工就業實現再就業轉移,近三年共培訓貧困人員8000余人(次)。其三,對扶貧搬遷戶建立"三變三不變"扶貧搬遷保障。即對集中搬遷至新社區的農戶實行山林經營權、土地承包經營權和惠民政策"三不變",通過集中搬遷實現了分散變集中、舊房變新房、農民變居民的"三變"。"三變三不變"政策,既為搬遷戶解除搬遷戶思想顧慮,讓搬遷戶既享受原來已享有的政策,又為搬遷戶在提高生活質量提供保障。其四,開展結對幫扶,探索"四個一"的精準對口聯系機制。實施一名黨員干部、一家企業或單位、一家金融機構共同幫扶一戶貧困戶。即一名黨員干部牽頭查找貧困根源并制定幫助貧困戶脫貧計劃,由企業解決困難農民的產品銷售,由金融機構解決困難戶的融資困難。其五,對通過救助無法脫貧的特困人口,在尊重本人意愿的前提下,實行政府"兜底"安置。三是嚴格政策、精準管理。嚴格將各類扶持項目、優惠政策直接提供給納入當年扶貧范圍的貧困戶,同時出臺差別化的獎補政策,對扶貧搬遷戶進行差別化獎補:一般貧困戶人均獎補1萬元,特困戶人均獎補1.2萬元;嚴格對全鎮貧困人口建立管理系統實施動態管理,對通過扶貧措施脫貧戶實行"銷號"。兩年來,全鎮兩年共有2542戶(7804人)貧困戶"銷號";改革扶貧管理考核辦法,建立以體制機制創新、扶貧開發為主要內容的考評機制,強化扶貧績效管理,將各村(居)委會、鎮直單位、鎮村干部開展扶貧工作情況作為考核重點,促進綜合扶貧取得實效。

(三)創新農村產權交易機制

創新舉措之一:出臺了《關于創新農村集體土地經營方式的十條意見》,明確規定:城鎮人口在農村流轉土地達50畝以上,流轉年限10年以上的,允許按程序報批一處農村宅基地,用于生產生活用房。城市市場主體在農村流轉土地300畝以上,流轉年限10以上的,可給予流轉面積1-2%的農村集體土地經營性用地使用權,用于農副產品加工、鄉村旅游、農村養老、農家樂等涉農行業開發與建設。目前,城市資本入戶農村的有86人,主要入股82家農民專業合作社,入股資金200多萬元。城市市場主體有18個,主要從事茶葉、蔬菜、藥材、生豬養殖、禽類養殖、水果等生產,總體投資在1.1億元以上,按照"公司+合作社+基地+農戶"的模式有序運行,帶動全鎮農業產業向規?;?、集約化經營轉變。

創新舉措之二:推進承包土地經營權多樣化經營,加快土地流轉。目前,流轉土地面積28000畝,其中農民以山地、林地等作為股份形式加入專業合作社,流轉土地10518畝,最高每畝分紅返利達到580元;農戶直接跟企業、專業合作社簽訂租賃合同,按照350元/畝的價格流轉,流轉土地12430畝。

創新舉措之三:盤活集體資產。充分利用農村集體資產,壯大集體經濟實力,形成持續穩定的集體收入,積極改善農業生產和生活條件,促進農業和農村經濟發展。2013年8月至今,全鎮共增加集體經營性收入12608.3萬元,用于村級基礎設施建設投入,如維修公路,確保安全飲水,改善民生。

(四)創新土地綜合利用機制

創新舉措之一:建立了土地整治新模式。2014年恩施市國土資源局通過實地勘察和征求當地村民意見,確定在龍鳳鎮杉木壩、佐家壩、柑子坪村開展土地整治工程農民自建以獎代補的試點工作,取得明顯成效。龍鳳鎮杉木壩、佐家壩、柑子坪村三個村項目實施總規模5000畝,計劃投資(包括農民投勞折算)1250萬元。工程實施內容:"小田改大田"的土地平整、田間道路、灌溉與排水、村莊整治。工程實施從2014年4月起至2014年11月完工。已完成耕地整治500畝,修復生產路11660米(其中;路面水泥硬化2160米,泥結石路9500米),修建水池47個,排水溝3700米。

創新舉措之二:實施城鄉建設用地增減掛鉤項目??茖W編制了《恩施市龍鳳鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目規劃》,對龍鳳鎮規劃區外的18個行政村增減掛鉤項目進行了全覆蓋的調查摸底,累計有拆舊總面積1144.79公頃,共5222個地塊,涉及20174戶農民。按照"增減掛鉤"建新、拆舊、土地復墾三個環節,對搬遷戶宅基地實行有償退出,充分享受增減掛鉤項目資助和扶貧搬遷補助政策。目前,對18個村納入規劃的27居民點土地利用規劃進行了調整,并已獲州人民政府審批。規劃的27個居民點總面積1516.34畝,其中耕地1180.1畝、林地336.24畝,擬安置3265戶。已開工建設的有13個,規劃用地面積662.34畝,其中耕地591.1畝、林地71.24畝,計劃安置652戶。

(五)創新公共服務均等化機制

創新舉措之一:探索學校共同體建設。加快試點中小學、幼兒園等教育基礎設施建設,構建"大校帶小校"的教育共同體,實現優質資源共享。主要有:探索"支教式"學校發展共同體,兩年來,支教學校先后派出管理干部和教師共計60余次到被支教學校。同時,被支教學校派教師到支教學校學習共計達400人次。探索"同體式"學校發展共同體,主要內容包括"十統一":統一法人代表、統一教師管理、統一管理制度、統一資源應用、統一教學安排、統一研培活動、統一質量監測、統一后勤服務、統一財務管理、統一教師考核。充分發揮互聯網絡優勢,開展同步課堂,讓邊遠學校與城市中心學校實行資源共享,探索"協作式"學校發展共同體,組織開展覆蓋試點區學校的全員培訓、名師送課、巡回幫扶、聯片教研和跟崗培訓等活動,共同推進教育教學工作。

創新舉措之二:推進城鄉醫療衛生服務一體化管理體制。整合醫療衛生資源,實行集團化管理。2013年以來,龍鳳鎮醫療衛生體系建設按照"一個市級醫院、一個中心衛生院、一個分院、十八個村衛生室"開始布局,即按三級甲等標準新建恩施市中醫醫院,遷建龍鳳鎮中心衛生院,原址新建龍馬分院,在龍鳳鎮18個行政村規范化建設18個中心村衛生室,醫療服務水平明顯提升,群眾醫療負擔明顯減輕。

創新舉措之三:積極探索農村養老機制。建立"日間照料"中心和農村居家養老中心,解決留守老人有人關愛的難題,目前已建設1個"日間照料"中心,2個居家養老中心。

創新舉措之四:積極推進農村信息化工程。已在19個村(居)社區開通了寬帶,探索電商進農村、進社區,農民通過信息化溝通掌握農產品銷售的定價權,拓寬農產品交易市場。特別是2014年10月起開始推行的農村電子商務扶貧方式,更是具有較強的生命力和廣闊的市場。試點電商扶貧,按照"互聯網+"的發展思路,通過電商交易平臺和物流鏈,有效將農村小市場與外部大市場有機鏈接,為特色農產品銷售提供廣闊的空間,使農民在產品銷售和日用品、農資購買中擁有更多定價選擇權,從而加快特色農業產業的發展,增加農民收入。截止目前,完成湖北供銷裕農電商服務中心建設,引進電商20家,物流企業1家,從業人員達49人,完成交易額55.2萬元,建成特色訂單農業基地3個、1200畝,帶動貧困戶125戶。



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