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充分汲取外地經驗 加強農村公路建管養

發布時間:2014-10-27 15:02 來源:恩施州人大常委會財經工委 作者:恩施州人大常委會財經工委 編輯:州人大

        今年4月,州人大常委會黨組副書記、副主任于德海帶帶領州人大財經委和州交通局、州財政局等部門負責人,到云南、貴州考察學習了鄉村公路立法和建管養工作。本次考察目的,一是考察學習農村公路建、管、養方面的先進經驗;二是考察學習農村公路建設資金籌措、管理的政策措施;三是考察學習地方人大在農村公路立法、監督方面的先進經驗??疾旖M通過座談交流、看現場、查資料等形式,與被考察單位和相關部門負責人進行了廣泛、深入的交流,學習了解到了外地的先進經驗和做法,達到了預期目的。

一、考察所在地的先進經驗和做法

(一)云南迪慶州

全州地方管養農村公路里程4084公里,其中,地方管養省道365公里、縣道657公里、鄉道1876公里、村道1186公里。該州將農村公路建設管理作為促進農村經濟社會發展的頭等大事,堅持分級管理,層層落實養護責任,形成“縣道縣養、鄉道鄉養、村道村養”的養護格局,基本做到了“有路必管、有路必養”的工作體系。

一是加強組織機構建設。州交通局下設地方公路管理處,主要是加強對全州農村公路管理養護的監督、檢查、考核及業務指導工作。所轄維西縣、香格里拉縣、德欽縣,均設立地方公路管理段,歸口縣交通運輸局管理的二級單位,各縣認真抓好轄區內的農村公路管理養護工作。全州29個鄉鎮,均成立了交通運輸管理所,各鄉鎮均配備了不少于3名專業人員。全州188個村委會,將農村公路管理養護工作列入村規民約,根據轄區內同村公路列養里程均配備1—2名協管員,具體抓現場養護工作。

二是建立健全養護工作責任制體系。結合迪慶州實際制定了《農村公路建管養實施細則》,明確了農村公路建管養的相關要求和獎懲措施。實行州政府與縣政府簽訂《農村公路管理養護體制改革目標責任書》,同時,州交通運輸局與各縣交通局簽訂《農村公路管理養護目標責任書》,確保農村公路建管養責任落實到位。

三是科學籌措資金。除向上爭取的項目資金外,縣級將農村公路養護配套資金納入財政預算并按要求落實到位。其中:香格里拉縣為二類縣,配套資金不少于省補養護資金的40%,每年至少配套228.6萬元;德欽縣和維西縣為三類縣,配套資金不少于省補養護資金的20%,德欽縣每年至少配套119萬元、維西縣每年至少配套92萬元。同時,以州級配套的形式各安排3縣10萬元資金用于農村公路養護。

  (二)云南大理州

全州轄12縣市、110個鄉鎮,國土面積29459平方公里。全州農村公路列養里程15849公里,其中:縣道(包括地方管省道)3573公里、鄉道6828公里、村道5017公里、專用道431公里。

該州于2012年2月25日第十二屆人民代表大會第五次會議審議通過了《云南省大理白族自治州農村公路條例》,從2012年10月1日起施行?!洞罄戆鬃遄灾沃蒉r村公路條例》分為總則、規劃建設、道路養護、路政管理、資金保障、法律責任、附則共七章43條,主要依據為《民族區域自治法》、《公路法》、國務院《公路安全保護條例》、交通部《農村公路建設管理辦法》。

《大理州農村公路條例》具有以下特點:

一是立法目的明確。主要是圍繞解決農村公路建管養方面存在的幾個核心問題:第一,農村公路規劃、建設、養護和管理法律體系不健全,對村道進行執法管理無法可依;第二,農村公路規劃、建設、養護和管理責任主體不明晰,嚴重阻礙了工作的正常開展,導致農村公路特別是鄉道和村道大多處于失管、失養狀態,影響了農村公路的正常安全使用;第三,農村公路規劃、建設、養護和管理缺乏穩定的資金保障。

二是科學確定條例名稱。根據國務院辦公廳《農村公路管理養護體制改革方案》及交通部《農村公路建設管理辦法》等文件的界定,縣道、鄉道、村道統稱為農村公路,經過充分論證和廣泛征求意見,決定將條例標題表述為《云南省大理白族自治州農村公路條例》。

三是明確定義農村公路的范圍。條例將農村公路定義為:本條例所稱農村公路是指國道和省道以外的縣道、鄉道、村道及附屬設施。

四是要求落實農村公路規劃、建設、養護和管理責任主體及獎懲機制。建立了農村公路規劃、建設、養護和管理分級負責制度,明確了各級各部門的責任劃分。規定任何單位和個人不得破壞和侵占農村公路及附屬設施,對農村公路規劃、建設、養護和管理工作做出顯著成績的給與表彰獎勵。同時,對農村公路規劃編制、修編、審批程序和責任主體作出了明確規定。

五是明確農村公路建設的用地來源。條例第十五條規定:農村公路建設應當充分利用現有道路進行改建和擴建。必須改造的,應到首先使用公路預留地??h道、鄉道建設使用土地,依照有關法律法規的規定執行。村道建設用地由鄉鎮人民政府依照國家有關規定組織村民委員會或者村民小組協調解決。

六是提出了農村公路的建設標準。條例第十六條規定:縣道按不低于三級、鄉道按照不低于四級、村道按照一般不低于四級公路的技術標準建設。

七是提出了農村公路建設和養護的資金保障措施。建立了政府投資為主、社會參與為輔的多渠道資金籌措機制。①政府投資?!对颇鲜∞r村公路養護管理檢查考核辦法》將該州12個縣市劃為三個類別。即:一類縣大里市,二類縣祥云、賓川、彌渡、巍山、洱源、鶴慶,三類縣漾濞、南澗、云龍、劍川、永平;同時規定,州縣兩級配套資金標準是,一二三類縣分別不低于省補資金的60%、40%和20%?!洞罄碇蒉r村公路管理養護體制改革實施方案》規定,州政府根據全州農村公路實際里程,每年按省補資金的15%配套農村公路養護管理資金;縣市政府根據區域內農村公路實際里程,每年按省補資金的15%配套農村公路養護管理資金。由此,條例在第三十五條規定:自治州、縣市、鄉鎮人民政府應當在本級年度預算中安排一定比例的財政資金,用于農村公路的建設和養護。②條例第三十六條規定:村民委員會(社區)籌集村道建設和養護資金,應當堅持村民自愿、民主決策、一事一議的原則,并按照有關規定辦理。③條例第三十七條規定:自治州人民政府鼓勵公路管理機構利用冠名、資源開發、廣告經營等方式,籌集農村公路建設、養護和管理資金。

八是明確了路政管理機構。條例第二十六條規定:自治州、縣市人民政府應當加強公路管理機構的建設,公路管理機構應當做好農村公路的管理工作。在實際操作中,該州通過養護體制改革和管理規范化建設,建立了規范的縣、鄉鎮管理養護機構,將人員、經費全部列入同級財政預算。全州12個縣市地方公路管理段統一升格為副科級單位,二級公路退站改革后,全州原收費站、養護所人員71人分別充實到州縣地方公路管理機構。目前,全州農村公路管理養護人員共1648人,其中:州級管理養護實際在崗26人,縣級機構實際在崗224人,鄉鎮機構實際在崗114人、兼職167人,村級協管員1116人。 

(三)貴州省黔西南州

黔西南州國土面積16804平方公里,轄9個縣市,130個鄉鎮,2141個建制村。全州農村公路15096公里,其中:縣道1395公里、鄉道1175公里、專用公路243公里、村道12283公里。該州農村公路管理養護實現了“四落實”,即管養責任落實、經費落實、機構落實和人員落實。

一是全州8縣市成立了公路管理所,定編131人。

二是全州成立117個鄉鎮交通管理站,定編286人,按每管養30公里定編1人,鄉鎮農村公路通車里程80公里以上設交通管理站,不足80公里設交通管理員。

三是全州成立了8個路政大隊,定編人員105人。

四是人員經費、小修經費納入縣級財政年度預算。

  (四)貴州省畢節市

全市農村公路里程26769公里,其中:縣道2558公里、鄉道3456公里、村道20755公里。一是資金籌集力度大。該市近3年共投入50億元資金用于農村公路基礎設施建設,其中:向上級交通主管部門爭取補助資金35億元、占總投入的70%;各縣區自行配套資金10億元,占總投入的20%;市政府又通過列入財政預算開支、整合其他部門涉農資金、爭取銀行貸款等渠道籌集5億元,占總投入的10%。同時,按照農村公路建設規劃,在年度計劃指標范圍內,積極向商業銀行爭取貸款9億元,提前啟動多條通村油路和縣鄉道改造項目的建設。二是以公路技術標準為規范,同步實施安保綠化工程。

二、恩施州農村公路建設存在的問題

本次考察的幾個地區,與我州一樣,同屬少數民族地區、山區,自然條件艱苦、惡劣,在農村公路規劃、建設、養護和管理方面,都面臨著相同的困難和問題。主要表現在以下方面:

(一)地方立法保障急需加強。2005年3月31日州第五屆人民代表大會第三次會議通過《恩施州鄉村公路條例》自實施以來,對推進我州交通發展和鄉村公路建設提供了法律和制度保障。但是,隨著經濟社會的發展,《恩施州鄉村公路條例》中的部分規定已落后或不適應當前的需要了。我州原《鄉村公路條例》不含縣道,對責任主體未作明確,對機構職責、資金籌措、路政管理、路產路權、法律責任等未作明細規定,實施農村公路路政執法無法可依?!豆贩ā泛汀逗笔∞r村公路條例》對國道、省道、縣道、鄉道進行了規范,但未對村道進行規范,而村道又是農村公路的重要組成部分,加之兩個法規出臺較早,相關規定又比較原則,針對性和可操作性不強,無法對農村公路上的違法行為進行處罰,農村公路特別是村道上損壞、污染、占用的違法現象普遍存在,部分超限超載車輛繞行農村公路,也給農村公路造成嚴重破壞。為此,通過全面修訂《恩施土家族苗族自治州鄉村公路條例》,為農村公路建管養提供法律和制度保障非常必要。

(二)建管養任務十分繁重。近年來,國家和省陸續出臺了一系列農村公路規劃、建設、養護和管理的政策措施,州、縣(市)全面實施農村公路改建工程,農村交通運輸條件大為改善。截至2013年底,全州農村公路通車總里程達到16929公里,占全州在冊公路通車總里程的89%,通車里程較2005年的11954公里增長了41.6%。88個鄉(鎮)全部通油路,2512個建制村實現通達,2138個建制村實現通暢。農村公路最多的利川市達到3609公里,最多的鄉(鎮)巴東縣野三關鎮達到500多公里。隨著農村公路的快速發展,農村公路建設、養護和管理方面的任務日益艱巨,矛盾和問題也越來越突出。尤其是“十二五”及“十三五”期間,國家和省將重點支持西部連片特困地區對農村公路實施通暢工程、通達工程、連通工程、安保工程、危橋改造工程等建設,給我州帶來了新的發展機遇;已建農村公路全州需要養護的總里程達15000公里,除日常養護和小修養護外,按照設計標準,目前80%已陸續進入大修期;全州16929公里農村公路中,需要配套建設農村公路交通安全設施的總里程達到9550公里,其中特別危險路段5770公里、一般危險路段3780公里,按照測算需要建設資金15-20億元。

(三)養護資金嚴重不足。國家和省對農村公路建設的補助資金標準雖大幅度提高,但養護資金仍以地方政府配套為主。目前,農村公路養護資金較為穩定的資金來源只有國家和省按縣道每年每公里7000元、鄉道每年每公里3500元、村道每年每公里1000元的標準下撥的養護補助資金,但都是引導性和補助性質的,由于地方財力有限,養護資金缺口總體較大。

(四)建養體制急待理順。目前,我州有利川市和建始縣建立了縣(市)、鄉(鎮)農村公路管理機構,其日常經費列入了縣(市)財政預算,效果較好,其它有的以縣(市)交通運輸行政主管部門為主,有的以縣(市)公路或者物流管理機構為主,有的以縣(市)農村公路管理機構為主,有的以路網辦為主,特別是鄉(鎮)從事農村公路建管養的人員十分有限。由于農村公路建設和養護的責任主體的多重性和不明晰,導致農村公路建設、養護和管理責任主體錯位和缺位。農村公路養護機制不健全,養護人員明顯不足,部分農村公路失養失管現象普遍。

三、幾點建議

我們應通過學習了解他們的先進經驗和好做法,加快修訂完善《恩施州鄉村公路條例》,切實加強全州農村公路建、管、養工作。

(一)加強農村公路立法,完善建管養體制機制

以正在實施的《恩施州農村公路條例》修訂工作為契機,深入研究我州農村公路管養中還存在的重大問題,并通過地方立法方式,建立責任以縣市政府為主體、資金以公共財政為主體、養護以市場為主體、監管以部門為主體的管養機制,做到機構、人員、資金、制度、責任“五落實”。

一是著力解決鄉村公路維護保養主體責任問題。由于農村公路建設和養護的責任主體的多重性和不明晰,導致農村公路建設、養護和管理責任主體錯位和缺位。農村公路養護機制不健全,養護人員明顯不足,部分農村公路失養失管現象普遍,迫切需要一個專門管理機構專職實施行業指導、監督和管理。由此,需要根據我州農村公路發展的實際需要,建立健全自治州、縣市、鄉鎮農村公路管理機構,配備專業技術人員,在自治州、縣市交通運輸行政主管部門的領導下具體負責本行政區域農村公路的規劃、建設、養護和管理的日常工作。

二是著力解決養護資金籌措機制,提高資金投入比例和養護人員待遇等問題。建立政府公共財政投入為主、上級補助投資為輔、相關部門全力支持、社會各界共同參與的農村公路建設、養護和管理的多渠道籌資機制。在管好用好上級農村公路養護補助資金的同時,按照國家、省對縣道、鄉道、村道養護資金補助標準足額配套安排日常養護管理資金,列入本級年度公共財政預算,并隨著農村公路養護里程的增加和地方財力的增長,用于農村公路養護的公共財政投入應當同步增加。

三是著力解決農村公路安保設施建設問題。在《恩施州農村公路條例》中明確規定農村公路應當按照國家和省有關標準設置標志標線和安全防護等交通安全設施,并與主體工程同步設計、同步施工、同步驗收。同時,加強農村公路路政管理工作,對農村公路及用地范圍內影響公路安全、暢通的行為進行禁止和規范。

四是著力解決農村公路的建設標準問題。為了從根本上解決我州農村公路建設標準普遍偏低的問題,全面提升建設質量,根據《公路法》和《湖北省農村公路條例》及有關規定,在《恩施州農村公路條例》中明確縣道按照三級公路技術標準建設,鄉道按照四級公路技術標準建設,村道建設一般不低于四級公路技術標準。同時,對農村公路建設過程中涉及的勘察設計、工程招標、工程監理、質量監督、竣(交)工驗收事項應當遵循的程序和要求作出明確的制度性規定。

(二)加強執法監督檢查,進一步提高地方法規效力

人大的監督權從根本上來說,是人民當家作主,參與國家事務管理權利的表現。從人大監督權的構成因素看,它包括知情權、檢查權、審議權和處置權四方面的權力。本次考察,讓我們感受最深的是,《云南省大理白族自治州洱海管理條例》自施行以來,大理州嚴格貫徹落實,洱海的生態系統一直保護得非常好,被全國人大作為地方立法的范例,堪稱地方人大履行立法權、監督權的典范。下一步,我州在《州農村公路條例》的貫徹落實上,要依法督促全州各級政府制定出臺實施細則或相關管理辦法,并明確主管部門,強化主體責任,加大條例宣傳,確保條例全面得到貫徹落實。同時,人大要進一步加大執法監督和檢查,要動真格,對不依法辦事或沒落實條例規定的,加大問責力度,依法追責。

責任編輯:州人大


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